Una stazione appaltante può qualificare formalmente una procedura come affidamento diretto e, allo stesso tempo, strutturarla come una vera gara competitiva? E che cosa accade, in questi casi, al principio di rotazione previsto dall’art. 49 del D.Lgs. n. 36/2023? Sono queste le questioni affrontate dal Consiglio di Stato con la sentenza 25 maggio 2026, n. 4185, una pronuncia destinata ad avere un impatto rilevante sulla gestione degli affidamenti sottosoglia, ambito di lavoro quotidiano anche per le istituzioni scolastiche.

La sentenza n. 4185/2026 del Consiglio di Stato

La decisione interviene su una prassi ormai molto diffusa: procedure formalmente qualificate come affidamenti diretti ma costruite, nella sostanza, attraverso manifestazioni di interesse aperte al mercato, confronto tra più offerte, commissioni valutatrici e criteri comparativi tipici delle gare pubbliche.

Secondo il Consiglio di Stato, quando la stazione appaltante sceglie di introdurre una reale dinamica competitiva non può continuare a invocare le regole semplificate proprie dell’affidamento fiduciario. In questi casi la procedura perde la natura di affidamento diretto e assume le caratteristiche sostanziali di una gara, con tutte le garanzie che ne conseguono.

Il caso: un affidamento diretto “procedimentalizzato”

La controversia nasce da una procedura sottosoglia avviata da una federazione sportiva nazionale per l’affidamento del servizio di supporto tecnico alle dirette video streaming dei principali eventi agonistici. La procedura era stata formalmente ricondotta all’affidamento diretto previsto dall’art. 50, comma 1, lett. b), del D.Lgs. n. 36/2023.

L’amministrazione aveva tuttavia pubblicato un avviso di manifestazione di interesse molto dettagliato, richiedendo specifiche esperienze professionali nel settore. Tra gli operatori interessati figurava anche il precedente affidatario del servizio. Successivamente, l’amministrazione aveva invitato gli operatori selezionati a presentare l’offerta economica, precisando che la scelta finale sarebbe avvenuta sulla base della valutazione delle esperienze pregresse e dell’offerta formulata.

È proprio in questa fase che, secondo il Collegio, la procedura ha assunto una configurazione sostanzialmente competitiva: la stazione appaltante non si era limitata ad acquisire semplici preventivi, ma aveva previsto una vera fase comparativa, nominando una commissione che aveva esaminato offerte e curricula, individuato le proposte migliori e rimesso la decisione finale all’organo competente.

Il gestore uscente ha quindi impugnato l’esito davanti al giudice amministrativo, lamentando due profili di illegittimità:

• la mancata verifica dei requisiti esperienziali dell’aggiudicatario, ritenuto privo delle competenze richieste dalla stessa lex specialis;
• l’introduzione di un criterio comparativo di valutazione delle offerte, poi disapplicato nella fase conclusiva, attribuendo rilievo quasi esclusivamente al prezzo offerto.

Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo che il gestore uscente non avrebbe comunque potuto ottenere il nuovo affidamento per effetto del principio di rotazione.

Affidamento diretto e gara: due modelli inconciliabili

Il Consiglio di Stato ha richiamato la definizione contenuta nell’allegato I.1 al Codice dei contratti pubblici, secondo cui l’affidamento diretto è una modalità di individuazione del contraente priva di una vera procedura competitiva. La logica dell’istituto resta quella della scelta discrezionale dell’operatore economico, nel rispetto dei principi generali del Codice e sulla base di valutazioni qualitative ed economiche adeguatamente motivate.

Nell’affidamento diretto, dunque, non esiste una procedura competitiva, non si forma una graduatoria, non opera un criterio di aggiudicazione e i preventivi acquisiti non assumono la natura di offerte comparabili. Il Collegio sottolinea l’incompatibilità tra i due modelli, riassunta nella tabella seguente.

Il Consiglio di Stato ha richiamato espressamente la prassi della progressiva “procedimentalizzazione” degli affidamenti diretti, attuata attraverso avvisi pubblici, commissioni e criteri comparativi, pur continuando a qualificare formalmente tali procedure come affidamenti diretti. Una sovrapposizione che genera incoerenze applicative: la stazione appaltante non può decidere di svolgere una vera gara e, poi, sottrarsi alle regole della competizione invocando la disciplina semplificata.

Il principio di rotazione secondo l’art. 49 del Codice

Uno dei passaggi più rilevanti riguarda l’interpretazione del principio di rotazione, sul quale il Collegio sviluppa un’analisi sia storica sia sistematica. La regola, ricorda la sentenza, non nasce con il nuovo Codice: era già presente nel d.P.R. n. 554/1999, nel D.Lgs. n. 163/2006 e nel D.Lgs. n. 50/2016, sempre con la funzione di limitare il consolidamento di rapporti privilegiati tra amministrazione e operatori economici negli affidamenti a forte componente fiduciaria.

La ratio della rotazione è quella di controbilanciare il potere discrezionale della stazione appaltante nella scelta degli operatori da invitare, evitando la formazione di rendite di posizione in favore del gestore uscente.

Quando la rotazione non si applica

La sentenza chiarisce che questa esigenza esiste soltanto nelle procedure realmente ristrette o fiduciarie, nelle quali la stazione appaltante seleziona discrezionalmente gli operatori. Quando invece il mercato viene effettivamente aperto a tutti gli operatori interessati, la funzione stessa della rotazione viene meno, perché viene meno il rischio di selezione fiduciaria.

Ne deriva che la rotazione è incompatibile con le procedure aperte al mercato: quando la procedura è preceduta da un avviso pubblico rivolto a tutti gli operatori in possesso dei requisiti e gli inviti sono indirizzati indistintamente a chi ha manifestato interesse, non esiste più alcuna selezione discrezionale preliminare. In questi casi il principio di rotazione non può trasformarsi in una causa automatica di esclusione del gestore uscente, tanto più se stabilita dal giudice prima ancora che da un provvedimento della stazione appaltante.

Il rilievo processuale: il giudice non può sostituirsi all’amministrazione

Prima di affrontare la qualificazione della procedura, il Consiglio di Stato ha censurato la decisione del TAR sotto il profilo processuale. La pronuncia di inammissibilità si fondava su una valutazione del tutto ipotetica: la stazione appaltante, infatti, non aveva mai disposto l’esclusione dell’operatore uscente, né aveva motivato l’affidamento richiamando il principio di rotazione.

Richiamando l’art. 34, comma 2, c.p.a., i giudici di Palazzo Spada hanno ricordato che il giudice amministrativo non può pronunciarsi su poteri non ancora esercitati. Il TAR aveva quindi anticipato una decisione mai assunta dall’amministrazione, sostituendosi impropriamente alla stazione appaltante: il sindacato giurisdizionale può riguardare soltanto atti esistenti e poteri concretamente esercitati, non valutazioni ipotetiche o future.

Coerenza tra regole introdotte e fase decisionale

L’appello è stato accolto, con integrale riforma della decisione del TAR. Una volta scelta la strada della competizione, la stazione appaltante è tenuta a rispettare integralmente le regole che essa stessa ha introdotto nella lex specialis, compresi i requisiti esperienziali e i criteri di valutazione delle offerte. Nel caso esaminato, invece, la verifica dei requisiti dell’aggiudicatario era sostanzialmente assente e la motivazione si limitava ad affermazioni generiche, prive di un’istruttoria coerente con i parametri fissati dall’amministrazione. Non è ammissibile utilizzare le regole competitive solo nella fase iniziale per poi disapplicarle al momento dell’affidamento.

Cosa cambia per le istituzioni scolastiche

Il principio enunciato vale per tutte le stazioni appaltanti, comprese le istituzioni scolastiche, che ricorrono frequentemente all’affidamento diretto sottosoglia per forniture e servizi nell’ambito dell’attività negoziale disciplinata dal D.I. n. 129/2018. L’indicazione operativa è netta: chi gestisce le procedure di acquisto deve scegliere con chiarezza il modello da adottare. Se si opta per l’affidamento diretto, occorre attenersi alla sua logica fiduciaria e semplificata; se invece si introducono avvisi aperti al mercato, commissioni e criteri comparativi, la procedura assume la natura sostanziale di gara e va gestita con le relative garanzie, anche in tema di verifica dei requisiti dichiarati. In tale contesto, il principio di rotazione non può essere invocato per escludere automaticamente il gestore uscente.