Come gestire i viaggi di istruzione nelle scuole senza frazionamento artificioso

Viaggi di istruzione codice dei contratti pubblici: intrinseco, lotti funzionali e frazionamento artificioso

Gentilissimi Dirigenti scolastici e Cari colleghi DSGA,

con la presente desideriamo innanzitutto ringraziarvi per la stima che riponete in questa Associazione e per l’interesse dimostrato in occasione delle molteplici attività che organizziamo. In particolare, apprezziamo la costante partecipazione alle iniziative di confronto e aggiornamento sulle tematiche di interesse scolastico, che durante i webinar vengono affrontate con adeguata professionalità, anche grazie al contributo degli esperti coinvolti.

Obiettivi della nota sui viaggi di istruzione

Con questa nota disseminativa sui viaggi di istruzione non si intende proporre l’ennesimo parere sulla gestione delle procedure di affidamento, né sostituirsi alle fonti istituzionali.

L’obiettivo è invece quello di:

  • invitare Dirigenti scolastici e DSGA ad adottare un atteggiamento altamente critico rispetto alle informazioni che circolano sul web in tema di viaggi di istruzione e contratti pubblici;

  • richiamare l’attenzione sulla possibile provenienza di tali informazioni da operatori economici interessati o da sedicenti giuristi “detentori del sapere”;

  • sollecitare l’utilizzo del medesimo atteggiamento critico – se non ancor più rigoroso – anche nei confronti di questo scritto.

La presente nota vuole infatti solo offrire una chiave di lettura narrata da “operatori” che vivono quotidianamente il mondo della scuola, ne conoscono le esigenze e le difficoltà operative, sia in termini normativi che organizzativi, e che hanno a che fare concretamente con appalti pubblici per viaggi di istruzione, uscite didattiche e soggiorni studio.

A differenza delle molte note reperibili in rete e dei webinar diffusi sui canali social, i ragionamenti che seguono si fondano esclusivamente sulle fonti normative e sugli atti ufficiali (comunicazioni, note, circolari, pareri, ecc.) emanati dagli organi competenti: MIM, ANAC e MIT, deputati alla corretta applicazione ed esegesi del diritto e della fattispecie contemplata.

Fonti principali in materia di viaggi di istruzione e appalti scolastici

Pur non volendo, né potendo, attribuire a questo elaborato un valore dottrinale, data l’assoluta incompetenza di questa Associazione sul piano scientifico, e al fine di evitare gli stessi errori che qui si lamentano a carico di altre ricostruzioni, si indicano di seguito le principali fonti sulle quali si fonda il ragionamento:

  1. nota ANAC n. ANAC.2025.09.22.0124573

  2. circolare MIM prot. 8524 del 07/11/25

  3. comunicato ANAC del 05/11/25

  4. norme di riferimento del Codice dei contratti pubblici, con particolare riguardo all’art. 14, commi 4, 6, 9, 12, 18, 23

  5. TAR Puglia, Bari, Sez. I, sentenza n. 375 del 21/03/25

Temi esclusi dalla presente nota: sub-centralità, lottizzazione tecnica e quantificazione annua

Alla luce delle fonti sopra richiamate, incluso il parere asseverato MIT n. 2188 del 07/04/2025, questa nota non affronta:

  • il tema del limite sugli affidamenti diretti;

  • le procedure negoziate in relazione alla soglia comunitaria o sottosoglia;

  • la questione della sub-centralità delle istituzioni scolastiche;

  • la lottizzazione tecnica in senso specifico;

  • la quantificazione annua del valore degli appalti dei viaggi di istruzione.

Ciò in quanto è stata confermata la natura di sub-centralità delle istituzioni scolastiche, teoria che nel mese di maggio 2024, in occasione di un incontro di aggiornamento tenuto presso una istituzione scolastica di Marsala, l’Associazione DSGAonline aveva già avuto modo di argomentare e di sviluppare. Le note oggi ufficialmente assunte da ANAC e MIM confermano quindi la coerenza tra quanto allora da noi manifestato e quanto successivamente ufficializzato dagli uffici competenti, circostanza di cui non possiamo che dichiarare il nostro apprezzamento.

Lottizzazione (art. 58 d.lgs 36/23) e natura pro-concorrenziale

Non si intende affrontare in maniera compiuta neppure la motivazione della lottizzazione di cui all’art. 58 del d.lgs 36/23, che ha come spirito pacifico quello di assicurare l’apertura del mercato alla concorrenza, rendendo possibile la partecipazione alle gare anche da parte delle piccole e medie imprese, secondo i principi di proporzionalità e ragionevolezza (Consiglio di Stato, Sez. III, 24 ottobre 2023, n. 9205).

Non ci si sofferma, inoltre, sull’ennesima questione legata al tempo di riferimento per la programmazione e la valutazione dell’ammontare complessivo delle gare relative ai viaggi di istruzione.

È tuttavia utile ricordare che, ai sensi dell’art. 14, comma 12, lett. a), i viaggi di istruzione possono assumere carattere di “regolarità”, considerata la ripetibilità annua dei servizi educativi di cui trattasi.

Per tale caratteristica, la valutazione ponderale del valore dell’appalto va effettuata:

  • a partire dai “contratti analoghi conclusi nel corso dei dodici mesi precedenti”;

  • rideterminando (maggiorando) tale valore in base alle previsioni sugli alunni potenzialmente coinvolgibili (in eccesso);

  • tenendo conto degli eventuali imprevisti che possono incrementare il valore del contratto ex art. 120, comma 1 (esempi: necessari pernottamenti aggiuntivi dovuti all’impossibilità di accedere ai voli di rientro; necessità di un intervento culturale che richiede un maggior tempo di permanenza; eventuali ulteriori voli per rientri straordinari e anticipati; ecc.).

Tali profili incidono direttamente sulla corretta scelta della procedura di affidamento per i viaggi di istruzione delle scuole.

Intrinseco, teleologico e ontologico: come evitare il frazionamento artificioso

Si auspica che questo scritto possa offrire un metodo di ragionamento su come programmare azioni educative legate ai viaggi di istruzione che, pur presentando elementi analoghi (trasporti, alloggi, pernottamenti, servizi accessori, ecc.), possano:

  • distinguersi per “intrinsecità”;

  • essere ricondotti a specifiche “categorie merceologiche”.

Questi due elementi risultano dirimenti per valutare la sussistenza o meno di un “artificioso frazionamento”.

Entrando nel merito, in un’ottica giuridica e con l’atteggiamento cautelare che caratterizza l’operato ordinario delle istituzioni scolastiche, si ricorda che l’organizzazione dei viaggi di istruzione – come di tutte le attività educativo-culturali extra-territoriali – ha una natura didattica e deve soddisfare un determinato bisogno formativo.

Sia il MIM sia l’ANAC parlano, infatti, di diversa “natura intrinseca” delle iniziative, che rappresenta il nodo centrale per la valutazione dell’oggetto dell’appalto e per superare la mera catalogazione dei servizi tramite il codice CPV.

In particolare, il “gruppo” 635 del CPV fornisce una classificazione generica, lontana dalla più specifica “categoria merceologica” desumibile dalla quinta cifra del codice (si veda il Comunicato del Presidente ANAC del 9 maggio 2023).

Natura intrinseca e finalità dei viaggi di istruzione secondo ANAC e MIM

Secondo il ragionamento offerto da ANAC e MIM, ritenuto da noi coerente, la “natura intrinseca” vede una propria individualità in relazione alle finalità dei viaggi e delle esperienze, tra cui – a titolo esemplificativo e non esaustivo –:

  • corsi di lingua (ANAC.2025.09.22.0124573);

  • viaggi con finalità culturali o strettamente connessi al percorso formativo (ANAC.2025.09.22.0124573);

  • viaggi con prevalente componente ludica (ANAC.2025.09.22.0124573);

  • attività legate all’attività didattica ed educativa (circolare MIM prot. 8524 del 07/11/25);

  • viaggi con finalità di orientamento, rientranti nei percorsi di formazione scuola-lavoro (circolare MIM prot. 8524 del 07/11/25).

È evidente che il differente territorio o città di destinazione non può avere di per sé carattere dirimente per frazionare la procedura di affidamento in più acquisti diretti.

Se si programmano viaggi aventi una “identica” o “analoga” finalità culturale, da svolgersi in Paesi diversi, essi costituiscono oggetto di un’unica procedura con analoghe finalità intrinseche. In tali casi si configura la “lottizzazione dei luoghi”, ossia una sola procedura con diverse parti (oggetti) dell’appalto che, nella loro verifica, valutazione e affidamento, rappresentano distinte procedure di affidamento (TAR Puglia, Bari, Sez. I, n. 375 del 21/03/25).

Il MIUR con la Circolare Ministeriale 14 ottobre 1992, n. 291 che integra la precedente Circolaren.253/1991 prot.5430/147M, apre con la premessa che le “visite guidate e di viaggi di istruzione, si distinguono dal settore degli scambi di classi con Paesi stranieri, in ordine ai quali vige una separata, specifica disciplina” ed ancora che le visite guidate e i viaggi di istruzione, ivi compresi quelli connessi ad attività sportive, presuppongono, in considerazione delle motivazioni culturali didattiche e professionali che ne costituiscono il fondamento e lo scopo preminente, una precisa, adeguata programmazione didattica e culturale predisposta nelle scuole fin dall’inizio dell’anno scolastico e si configurano come esperienze di apprendimento e di crescita della personalità, rientranti tra le attività integrative della scuola.

TAR Puglia Bari n. 375/2025 e definizione dei lotti funzionali (art. 3, Allegato I.1)

La sentenza del TAR Puglia, Bari, Sez. I, n. 375 del 21/03/25 affronta il tema dei “lotti funzionali” ex art. 3, comma 1, lett. s), dell’Allegato I.1 del Codice, definendoli come:

“specifico oggetto di appalto … da aggiudicare anche con separata e autonoma procedura, ovvero parti di un lavoro o servizio generale la cui progettazione e realizzazione sia tale da assicurarne funzionalità, fruibilità e fattibilità indipendentemente dalla realizzazione delle altre parti”.

Da tale definizione emergono due caratteristiche:

  1. Autonomia del lotto
    Ogni lotto (ad esempio, ciascun luogo di destinazione/viaggio) ha una propria vita autonoma: un gruppo di alunni parte per la Spagna e un diverso gruppo – magari di età differente – parte per la Francia; ciascun gruppo ha differenti tutor accompagnatori, luoghi da visitare, cronoprogrammi di attività, ecc.

  2. Lotto come distinta procedura di affidamento
    Ogni lotto, pur inserito in un’unica procedura, rappresenta una distinta procedura di affidamento. Da qui l’espressione “specifico oggetto di appalto … da aggiudicare anche con separata e autonoma procedura”. Chi partecipa a un lotto può infatti avere requisiti differenti rispetto a chi partecipa a un altro lotto, come richiesto dalla Stazione Appaltante.

    Il primo comma dell’art. 58 conferma quanto già previsto nel precedente Codice circa la qualità della partecipazione ai lotti, in base alla quale gli operatori economici (OO.EE.) devono rispondere alle “categorie o specializzazioni nel settore dei … servizi …”.

I giudici pugliesi, nella citata sentenza n. 375/2025, offrono un principio guida per il ragionamento sul carattere di funzionalità e sulla nozione di intrinsecità, termine che, pur appartenendo al lessico italiano, in questo contesto assume una connotazione quasi “nuova”.

La massima richiamata evidenzia che:

“La regola generale e la ratio pro-concorrenziale dell’ordinaria suddivisione in lotti inducono a interpretare in senso ampio la nozione di funzionalità, consentendo non irragionevolmente la suddivisione in lotti funzionali – esercizio di discrezionalità tecnico-amministrativa – non necessariamente (e solamente) quando ogni lotto sia riconducibile a un segmento/porzione di un’opera unica (come una strada suddivisa in tratte), ma anche quando i lotti siano teleologicamente riconducibili a un medesimo unitario e complessivo progetto strategico e a un obiettivo comune (in tal senso riferibile a un lavoro generale), purché con autonoma funzionalità, fruibilità e fattibilità”.

ANAC, art. 14 d.lgs 36/23 e omogeneità dei lotti

Su un analogo percorso interpretativo si colloca ANAC, che con nota in funzione consultiva n. 40/2023 del 06/09/2023 rispondeva – in sintesi – a un quesito relativo alla realizzazione di un progetto complesso (…..OMISSIS…..) che richiedeva l’acquisizione di forniture afferenti a due categorie merceologiche (attrezzature e arredi), da aggiudicare a due distinti operatori economici con autonome procedure di affidamento.

La domanda riguardava la legittimità del frazionamento dell’importo autorizzato tra le due categorie merceologiche, ai fini della valutazione delle soglie di rilevanza comunitaria.

Nella citata nota, ANAC richiama il comma 10 dell’art. 14 sull’“omogeneità” tra i lotti, rilevante per determinare la natura e la rilevanza dell’appalto (sia in termini qualitativi che economici), e invita a una programmazione attenta dei fabbisogni, indispensabile a scongiurare:

“indebite ed arbitrarie scelte di ‘comodo’ con affidamenti diretti di commesse che richiedono invece procedure di evidenza pubblica (del. n. 567 del 12.06.2019)”.

Si ricorda, inoltre, che già nelle Linee guida n. 4, seppur non più vigenti per il riferimento al precedente Codice ma tuttora dotate di valore didattico, ANAC evidenziava come:

“le stazioni appaltanti devono prestare attenzione alla corretta definizione del proprio fabbisogno in relazione all’oggetto degli appalti, specialmente nei casi di ripartizione in lotti, contestuali o successivi, o di ripetizione dell’affidamento nel tempo”.

Intrinsecità: rapporto tra lotti, funzionalità e progetto unitario

La stessa nota ANAC sottolinea il “bisogno intrinseco” che può esistere tra più lotti destinati a soddisfare un medesimo bisogno:

“L’articolazione dell’appalto in più parti deve garantire che ogni singola frazione abbia una funzionalità che ne consenta l’utilizzazione compiuta, mentre è precluso il frazionamento quando le frazioni sono inserite in una prestazione che può assumere valore e utilità solo se unitariamente considerata (…)”.

Esempio proposto: un progetto di adeguamento di un laboratorio con ripristino dell’impianto elettrico, di rete, fornitura di attrezzature tecnologiche, ecc. In tale caso è presente un disegno didattico unitario che dovrà essere articolato in più lotti, ma l’insieme dei lotti (anche se autonomi) dà vita e realizza il nuovo ambiente didattico (ANAC, parere AG 18/2012).

Come qualsiasi scelta della pubblica amministrazione, anche la suddivisione in lotti di un contratto pubblico è sindacabile in sede giurisdizionale amministrativa sotto i profili di:

  • ragionevolezza;

  • proporzionalità;

  • congruità dell’istruttoria svolta.

L’istruttoria deve essere giustificata da una argomentazione idonea a evidenziare, nella comparazione dei valori in campo, le superiori esigenze a presidio delle quali si pone l’opzione organizzativa prescelta dalla Stazione Appaltante di frazionare la gara in lotti distinti.

In mancanza di un’istruttoria adeguata, i giudici pugliesi hanno rimesso la questione alla “ratio legis” e allo scopo della norma, richiamando il criterio dell’interpretazione teleologica: evitare che errate valutazioni possano produrre conseguenze patologiche.

Per questo motivo, MIM e ANAC parlano di intrinseca connessione tra due oggetti (lotti) dell’appalto che, in presenza di un legame essenziale, costituirebbero un unico procedimento.

È importante chiarire che una istruttoria completa e ben argomentata non rappresenta, di per sé, la condizione sufficiente a legittimare la procedura. L’atto di avvio o l’atto conclusivo del procedimento negoziale che:

  • definisce gli obiettivi;

  • rinvia ai verbali degli organi collegiali;

  • riporta parte dei contenuti dei medesimi;

potrà certamente dare contezza della natura dei progetti di studio/esperienza fuori dal territorio comunale, riducendo il rischio di una presa di posizione rigida in caso di controlli (anche da parte del Collegio interno), ma non esimerà il giudice dall’esprimere il proprio parere. Si veda, in proposito, l’Atto del Presidente del 20 marzo 2024 – fasc. 4597.2023.

Rapporto intrinseco, connessione essenziale e artificioso frazionamento

Il “rapporto intrinseco” indica un legame o un valore che appartiene a qualcosa per sua natura, ossia l’esistenza di una “connessione essenziale”.

Se due elementi sono ritenuti intrinsecamente legati, disporre una frammentazione degli affidamenti che assecondi una presunta differente vocazione ontologica dei singoli lotti costituirebbe violazione della norma e configurerebbe un artificioso frazionamento (Consiglio di Stato, Sez. III, 5 febbraio 2020, n. 932 – Pres. Garofoli, Est. Maiello).

In questa prospettiva, diventa più comprensibile perché MIM e ANAC non si siano limitati a considerare i singoli viaggi uno per uno, ma richiamino la necessità di una attività istruttoria che consenta di individuare quali viaggi, visite o percorsi linguistici rappresentino rami di uno stesso albero, ossia parti di un medesimo progetto unitario.

Ne deriva, ad esempio, che l’ipotesi in cui:

  • diversi viaggi formino un unico percorso con finalità culturali;

  • o siano strettamente connessi al percorso formativo (es. liceo linguistico con percorsi di lingua);

  • o abbiano finalità orientative;

potrebbe condurre a considerare tali viaggi come oggetti di una procedura unica articolata in più lotti.

Cosa non è intrinseco: limiti alle procedure autonome in affidamento diretto

In estrema sintesi, evitando giochi di parole e complessità eccessive, questa Associazione ritiene improprio considerare come procedure autonome in affidamento diretto (quando la loro somma supera € 139.999,99) quei casi in cui la presunta differenza intrinseca venga fatta derivare unicamente da:

  • differente luogo di destinazione;

  • differente età o differente gruppo/classi coinvolte;

  • differente esperienza culturale non strettamente legata allo specifico corso curricolare.

Muovendo da principi normativi, si suggerisce di adottare un atteggiamento critico e cautelare nella scelta operativa, evitando di nascondersi dietro il “principio di risultato” che alcuni oratori, definiti qui “fatiscenti”, propongono come panacea di ogni problema interpretativo generato dalle note MIM e ANAC.

Analisi dei codici CPV per i viaggi di istruzione

Ritenendo di aver fornito alcuni elementi per individuare le caratteristiche che rendono intrinseche due o più esperienze didattiche extra-territoriali, teleologicamente connesse e quindi non suscettibili di singoli affidamenti diretti, occorre procedere a una analisi dei codici CPV alla luce delle relative note esplicative.

Da tali note emerge come le attività didattiche (esperienze formative, orientative, linguistiche, ecc.) siano del tutto assenti dai codici, proprio per l’estraneità di tali contenuti alle competenze dei tour operator o delle agenzie di viaggio.

CPV: guida alla scelta del codice corretto

Secondo la Guida al Vocabolario comune per gli appalti pubblici (CPV):

  • le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori devono ricercare il codice che soddisfi le loro esigenze garantendo la massima precisione;

  • la versione più recente del CPV (CPV 2008), utilizzata per la pubblicazione dei bandi di gara, è reperibile sulla homepage SIMAP all’indirizzo: http://simap.europa.eu ed è consultabile anche sul sito Eur-Lex: http://eur-lex.europa.eu;

  • dal 15 settembre 2008 l’unica versione del CPV da utilizzare è quella contenuta nel Regolamento (CE) n. 2195/2002, modificato dal Regolamento (CE) n. 213/2008.

Link utile: https://ted.europa.eu/it/simap/cpv

La definizione dei codici può essere effettuata anche tramite ricerca per parola chiave, utilizzando l’opzione di filtro automatico nei documenti in formato foglio di calcolo.

Gruppo 635 CPV: servizi di agenzie di viaggio e operatori turistici

Da una ricerca sui servizi utili ai viaggi di istruzione emergono, tra gli altri, i seguenti codici:

  • 63000000-9 – Servizi di supporto e ausiliari nel campo dei trasporti; servizi di agenzie di viaggio

  • 63500000-4 – Servizi di agenzie di viaggio, operatori turistici e servizi di assistenza turistica

  • 63510000-7 – Servizi di agenzie di viaggi e servizi affini

  • 63511000-4 – Organizzazione di viaggi tutto compreso

  • 63512000-1 – Vendita di biglietti di viaggio e di servizi di viaggio tutto compreso

  • 63513000-8 – Servizi di informazione turistica

  • 63514000-5 – Servizi di guide turistiche

  • 63515000-2 – Servizi relativi all’organizzazione di viaggi

  • 63516000-9 – Servizi di gestione viaggi

  • 63520000-0 – Servizi di agenzie di trasporto

  • 63521000-7 – Servizi di agenzie di trasporto merci

  • 63522000-4 – Servizi di agenti marittimi

  • 63523000-1 – Servizi di agenzie portuali e di agenzie di spedizione

  • 63524000-8 – Servizi di preparazione di documenti di trasporto

Il gruppo 635 (“Servizi di agenzie di viaggio, operatori turistici e servizi di assistenza turistica”) comprende:

  • servizi di agenzie di viaggio e servizi affini, quali:

    • organizzazione di viaggi tutto compreso;

    • vendita di biglietti di viaggio;

    • strutture alberghiere e viaggi tutto compreso per conto terzi;

    • servizi di informazione turistica;

    • servizi di guide turistiche;

    • servizi di gestione viaggi;

  • servizi di agenzie di trasporto, quali:

    • servizi di agenzie di trasporto merci;

    • servizi di agenti marittimi;

    • servizi di agenzie portuali e di agenzie di spedizione;

    • servizi di preparazione di documenti di trasporto (compresi i servizi locali di raccolta e consegna).

Da ciò si ricava che la Stazione Appaltante non può fermarsi al solo “gruppo”: se così fosse, rientrerebbero anche gli ultimi codici, chiaramente estranei all’interesse oggetto dell’appalto per i viaggi di istruzione (ad esempio i servizi di agenzie di trasporto merci).

Anche il codice CPV 79997000-9 (“Servizi di viaggi commerciali”) appare probabilmente non utile per i viaggi di istruzione, pur essendo analogo ad alcune tipologie di servizi del gruppo 635. All’interno della categoria individuata, occorre quindi ricercare con attenzione i servizi effettivamente pertinenti rispetto alle esigenze della scuola.

CONSIP, capitolato attivo e classificazione dei viaggi di istruzione

In coerenza con la classificazione proposta da MIM e ANAC, il capitolato Consip relativo all’abilitazione degli operatori economici che offrono servizi di viaggio (sottoscritto dagli stessi operatori) prevede, al paragrafo 7.2 – VIAGGI D’ISTRUZIONE, la seguente classificazione:

  • viaggi d’integrazione culturale:

    • in località italiane;

    • all’estero;

  • viaggi d’integrazione della preparazione di indirizzo;

  • uscite didattiche:

    • si effettuano nell’arco di una sola giornata, per una durata non superiore all’orario scolastico giornaliero;

    • si svolgono nell’ambito del territorio regionale di appartenenza dell’Amministrazione o in territorio attiguo;

    • comprendono, ad esempio, la partecipazione a conferenze, spettacoli teatrali, mostre, gare sportive, visite ad aziende, laboratori, scuole, edifici e strutture pubbliche;

  • visite guidate;

  • viaggi connessi ad attività sportive;

  • brevi soggiorni studio o gemellaggi tra scuole.

Tali classificazioni sono tutte ricomprese nei CPV associati da Consip al settore merceologico della Categoria di ammissione “CATEGORIA 1: SERVIZI TURISTICI, RICETTIVI E ORGANIZZAZIONE VIAGGI”.

Come gli indirizzi ministeriali lasciano alle scuole una competenza organizzativa e progettuale, con ampia discrezionalità nel classificare uno o più viaggi secondo tali tipologie, così Consip si attiene a una strutturazione coerente.

In presenza di un viaggio di istruzione che rientra in una classificazione ormai nota (secondo le tipologie suggerite da ANAC, MIM e Consip), all’istituzione scolastica spetta:

  • verificare quante tipologie differenti di classificazione dei viaggi siano effettivamente presenti;

  • per ciascuna tipologia, verificare se esistano più oggetti di acquisto (lotti) che rientrano in una medesima matrice (e che pertanto non possono essere oggetto di singoli affidamenti diretti se superano la soglia di legge).

In tali casi, in maniera trasparente, la scuola potrà costruire una RDO evoluta con più lotti, ciascuno aggiudicato singolarmente, secondo le regole di un proprio disciplinare, anche recependo le previsioni del capitolato Consip e della documentazione di gara predisposta per procedure analoghe.

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